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网络证劵融资田轩：对于2025年政府工作报告的理解（二）：初心、创新和信心 | 大V看两会

网络证劵融资

(本文作者田轩，清华大学五道口金融学院副院长）

2025年政府工作报告有些不一样：

回归“初心”，关注“温度”：从主要预期目标的“居民收入增长和经济增长同步”“城镇调查失业率5.5%左右”到十项政府工作任务中的消费升级与安居工程、就业优先战略以及教育医疗普惠化、养老托育服务体系建设以及社会保障提标扩面，2025年政府工作报告以“民生为大”的鲜明导向，将“人的现代化”贯穿政策设计始终，通过系统性制度创新回应人民群众对美好生活的向往。

“创新”主导，铸造“深度”：“创新驱动发展”置于现代化产业体系建设的核心位置，通过制度创新与战略布局构建起新质生产力发展的“四梁八柱”；从强调“‘人工智能 +’行动的战略价值”“探索国家实验室新型科研组织模式”，到破解科技创新融资难题的“四项试点”，报告勾勒出中国新质生产力“科技 – 金融 – 产业”良性循环的发展路径。

关注“信心”，保障“根基”：从“更加积极的财政政策”与“适度宽松的货币政策”组合、4%左右的赤字率安排等，到明确“依法保护民营企业和民营企业家合法权益”、通过解决拖欠账款长效机制、规范涉企执法专项行动等举措构建公平竞争的市场环境，从 “政策工具箱”的精准施策到 “制度供给”的持续优化，2025 年政府工作报告中的“信心”逻辑贯穿始终。

消费：从“促内需”到“促进可持续的内需”

消费不仅是经济增长的“压舱石”，更是人民群众美好生活的重要体现。特别值得关注的是，在2025年政府重点工作的首要任务全方位扩大内需中，3000 亿元超长期特别国债不再投向传统基建，而是用于消费品以旧换新，从传统“投资于物”的冰冷数字，到如今“投资于人”的温暖叙事，体现的不仅是增长动能的转换，更是发展理念的升维。

简单地说，扩大内需，绝对不能是掏空百姓腰包的一锤子买卖，而要消费、投资和生产能够良性循环的持续经济正反馈。监管部门或将推出专项投资基金，引导社会资本参与新兴产业基建、民生工程、服务业等领域的投资，重点支持产业升级；将通过政策引导和激励机制，鼓励金融机构加大对重点项目的融资支持，简化审批流程，提升投资效率。

未来，在政策落地中，还应进一步从“敢消费”“能消费”“愿消费”三个方面着力提升老百姓的消费获得感，从而全方位保障推动扩大内需战略的实施。

在“敢消费”方面，通过强化民生保障，提升居民的安全感和消费信心。居民医保人均财政补助标准提高到700元，基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高到99元，进一步减轻了居民的医疗负担。同时，实施重点领域就业支持计划，拓宽就业渠道，强化对就业困难群体的帮扶，确保居民有稳定的收入来源，从而消除消费的后顾之忧。

在“能消费”方面，多渠道促进居民增收，城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，退休人员基本养老金也将适当提高，切实增强居民的消费能力。同时，通过优化财政支出结构，发行超长期特别国债支持消费品以旧换新，直接刺激消费需求，为居民消费提供有力支持。

在“愿消费”方面，通过优化消费环境、提升消费供给质量，激发居民的消费意愿。实施提振消费专项行动，推动消费升级，促进数字、绿色、文旅等新兴消费业态发展。同时，简化投资审批流程，引导更多民间资本参与社会民生领域建设，拓宽保障性住房再贷款使用范围，改善居民居住条件，进一步提升消费体验和生活品质。

这些举措从保障民生、促进增收、优化消费环境等多个维度发力，为消费提供全方位的保障与支持，使消费不只是经济增长的解决方案，更成为百姓美好生活向往实现的加速器。

创新：从科创“新”到产业“新”

“科技”一词出现28次，“技术”一词出现15次，“创新”一词出现40次，量子科技、生物制造等未来产业被重点标注……2025年政府工作报告的含“科”量相当高。

我特别关注的是报告中涉及科技金融的相关内容。

为破解科技创新的融资难题，报告中部署了“四项试点”改革：扩大金融资产投资公司股权投资试点范围、延长科技企业并购贷款期限、优化知识产权质押融资机制，以及引入保险资金作为长期资本。

这一部署，为金融支持实体经济提供了新的方向和使命，即通过机制深度改革，实现金融运行与金融治理的共同提升，实现资金链与创新、产业链以及人才链的深度整合。对此，未来，从顶层设计与政策制定、市场机制优化等层面进行科技金融供给的系统性改革和创新。

顶层设计是完善科技金融支撑框架的关键。目前，我国金融法律体系不断完善，根据二十届三中全会要求，金融法已列入立法日程，这标志着我国金融法治建设迈入新的阶段。未来，随着金融法的制定围绕建设安全高效的金融基础设施、健全金融消费者保护机制、深化央地协同监管机制改革等内容展开，完善的法律体系将为金融支持新质生产力提供坚实的法律保障。除了加快推动金融法的立法进程，未来还应进一步强化法治引导下的政策协同：政府应制定长期的科技发展战略，通过研发补贴、税收减免和创新奖励等政策，激励企业和研究机构增加研发投入。

企业是新质生产力的微观主体，其创新能力直接决定了新质生产力的发展水平。未来，应在直接融资与间接融资的平衡优化中，不断丰富我国科技金融供给：

首先，创新我国间接融资体系，持续丰富银行信贷产品矩阵。差异化设计信贷模式以匹配企业发展，强化信用担保，提升科技企业授信，降低融资成本。支持科技创新项目库，健全信用管理机制，完善融资担保与抵质押品管理。鼓励银行创新信贷产品，如科创贷、研发贷。明确投贷业务标准，推动投贷联动普及，鼓励银行理财子公司开发长期权益产品，促进科技与金融深度融合。

其次，加快培育积极活跃的创投市场，提高资本包容性。加强政府引导基金支持，优化考核标准，提高对科技型项目包容度，建立政府基金与产业资本投资项目共享平台，促进政府与产业协同。同时，完善风险投资“募投管退”制度设计，针对不同类别投资机构进行差异化监管，分类制定短、中、长期资金规划，加大税收优惠，激励投早、投小、投长期、投硬科技。

同时，加大力度发展科创债。适当放松对科创债纳入带息负债考核管制以及对研发费用、管理费用、营收、市场占比等的过度要求，建立科创企业信用评估体系，推动债券市场标准统一，促进多种所有制企业市场地位平等。鼓励在科创板试点科创类债券创新品种，进一步放松科创类REITs等产品发行条件，降低发行成本。完善信息披露和持续监管，尤其是加强对资金流向、企业经营情况的披露，推动优质科创债做市交易。

此外，完善科创资本生态，壮大耐心资本。深化发行承销制度改革，完善科技企业认定标准，优化新股发行定价机制。推进交易制度改革，同步进行投资者适当性管理，引导各类养老金、保险资金、银行理财资金等中长期资金入市。持续扩容外资互联互通机制，扩大交易产品范围，促进双向交流。健全强制退市标准，优化退市流程环节，畅通企业退市的后续融资通道，促进优胜劣汰、吐故纳新的良性市场生态加速实现。

发展壮大民营经济：

从“政策依靠”到“制度信任”

今年2月17日中央民营经济座谈会上，习近平总书记强调“民营企业和民营企业家是我们自己人”，这一论断为新时代民营经济发展注入强劲信心。2025 年全国两会政府工作报告进一步明确“有效激发各类经营主体活力”的部署，标志着中央对于民营经济发展的支持，进入政策落实与制度创新并重的新阶段。未来，民营经济发展将完成从“政策依靠”转向“制度信任”的转型升级。

一段时间以来，我国民间投资增速和占整体投资的比重呈现下降态势，这意味着，单纯依靠政策刺激来促进民营经济发展的边际效应正在递减。这背后的原因在于，当政策支持未能真正转化为稳定预期，企业往往陷入“不敢投、不愿投”的困境。对此，今年政府工作报告提出“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”，直指当前政策执行中的“空转”现象。未来，破解“空转”困局，需要进一步构建“制度供给——政策执行——效果反馈”的闭环机制，可借鉴上海浦东、浙江台州等地的“政策效果第三方评估”及“企业诉求人大评议机制”，将政策执行效果交由市场主体评判，形成“需求—供给—改进”的良性循环。

制度保障的核心在于稳定市场预期。基于此，民营经济的高质量发展需要“双轮驱动”——既要有政策“硬支持”的精准滴灌，更离不开制度“软支撑”的持续滋养。其中，公平竞争的市场环境，是民营经济信心与活力生根发芽的土壤。中央民营经济座谈会明确要求“破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍”，这与今年政府工作报告“综合整治‘内卷式’竞争”的部署形成呼应。未来，应该从两个层面“破除内卷式竞争”：对于政府之间“内卷”，政府要从市场参与者真正转变为市场规范的执行者和守护者，转换职能、提高治理效能；对于企业间的“内卷”，应通过发展新质生产力、依靠科技创新，从当前的存量博弈变成增量竞争。

从更长远的角度来看提振民营企业家信心这个问题，还需要将相关制度改革向深层次推进。对此，未来应保持政策的连续性、稳定性、一致性和可预期性，使民企增加发展信心，敢闯敢拼。通过推进包括个人破产法立法等一系列举措，完善宽容失败的制度环境，更好地保护创新创业和企业家精神。同时，还需要从微观、中观和宏观三个层面构建对于民营企业科技创新的激励机制：微观层面，形成容忍失败的文化氛围，鼓励企业家大胆创新；中观层面，完善资本市场，吸引长期机构投资者；宏观层面，加强知识产权保护，推动科技成果转化。

资本市场：向长期制度建设求“稳”

2025年全国两会政府工作报告中，资本市场建设成为重要议题，强调深化资本市场投融资综合改革、推动中长期资金入市、加强稳市机制建设等。这些表述背后，是政府对资本市场长期稳定发展的深远考量。

未来，中国资本市场要实现真的“稳”，关键在于加强长期制度建设。对此，基于今年的政府工作报告，我有以下几点理解：

“加强战略性力量储备和稳市机制建设”，平准基金是当前稳市场机制建设的关键。互换便利具有一定的稳市场机制作用，但其无法替代平准基金。虽然说，央行提供的互换便利工具能通过提供高流动性资产作为抵押品换取证券等资产，增加市场的流动性，稳定市场价格，但与平准基金相比，互换便利工具在资金规模、运作机制等方面可能存在一定的差异：一方面，互换便利工具是通过提高机构的融资能力间接支持市场，且依赖于市场机构的参与。另一方面，平准基金具有更直接的市场干预能力，能迅速稳定市场情绪。因此，互换便利在操作上和功能上无法完全替代平准基金，但未来两者可以结合使用，形成更全面的市场稳定机制。

“大力推动中长期资金入市”，制度建设还有很大优化空间：

一是进一步降低中长期资金准入门槛，简化市场准入程序，并提高全国社保基金和基本养老保险基金的权益投资比例，优化风险系数规定，创新财税制度，如针对不同期限投资涉及的所得税、印花税、契税及相应股息、红利所得，进行分级分档征税，对长期投资进行适当减免等。

二是大力发展权益类公募基金，支持私募证券投资基金稳健发展，鼓励险资、企业年金等开展多元化投资，如拓展期权、期货等金融衍生品及其他创新产品投资。

三是建立健全商业保险资金、各类养老金等中长期资金的三年以上长周期考核机制，优化考核标准，加强对中长期资金权益投资的监管包容性，引导价值投资。

四是加强上市公司治理，通过增强信息披露透明度、鼓励上市公司加强市值管理，鼓励回购增持等方式，提高上市公司质量，提升市场对中长期资金的吸引力。

五是加强入市及交易监管，完善信息披露制度，支持长期资金深度参与资本市场结构优化和上市公司治理活动中，同时加大违法违规行为处罚力度，有效控制风险，完善长期收益保障机制。

“进一步深化资本市场投融资综合改革”，应注重构建更具活力、韧性和包容性的多层次资本市场体系。首先，应增强资本市场制度的包容性、适应性，优化上市审核流程，提高透明度，尤其是深化科创板、创业板和北交所的改革，提高对科技型企业的包容度，简化并购重组流程，降低企业并购成本。其次，打通中长期资金入市的卡点堵点，引导社保、保险、理财等资金入市，稳步推进公募基金改革，提升市场活力。再者，推动金融产品创新和跨境资本流动，加快多层次债券市场发展，壮大衍生品市场，拓展QFII和沪深股通机制，吸引更多境外资本。最后，还应加强上市公司治理，鼓励上市公司回购增持以及分红等，有效提升上市公司投资价值。

“改革优化股票发行上市和并购重组制度”未来该怎么改？怎么优化？就IPO而言，应进一步简化企业上市流程，缩短审核周期，提高上市效率，特别是为创新型企业提供更加灵活的上市标准和条件，鼓励更多具有创新潜力的企业进入资本市场。

就并购重组市场而言，应减少行政干预，鼓励企业按照市场化原则进行并购重组，完善信息披露制度，强化监管透明度，优化资产评估机制，确保交易公平公正，同时设立专项基金支持优质并购项目，降低融资成本，促进资源高效配置，助力新兴产业快速壮大。

“加快多层次债券市场发展”，应该从五个层面综合发力：

首先，完善市场化运行机制，逐步取消不必要的行政管制，完善承销、经纪、估值、做市等制度规则，引入更多市场参与者。

其次，统一市场基本规则，加强公司信用类债券市场的统筹规划和监管协同，强化市场化约束机制，提高市场透明度和风险揭示能力，形成银行间债券市场、交易所债券市场和柜台债市场互为补充、协同发展的多层次市场体系。

再者，丰富债券品种，发展公司债、企业债、绿色债券等多种债券产品，推出创新债券产品，如扶贫债券、双创债券、乡村振兴债券等，满足不同融资需求；

与此同时，推动债券市场互联互通，实现跨市场交易和信息披露共享，降低交易成本，提升市场效率。

此外，强化监管力度，建立健全风险监测预警机制，严厉打击违法违规行为，同时建立多层次风险分担机制，保障市场稳定运行。

通过2025年政府工作报告的部署，可以预见的是，未来我们的政策行动将会尽可能跑在市场预期的前面，尤其是在非常时期，非常政策的出台将会更“大胆”，“看准了就一次性给足”，以“超预期”实现对市场的“突然袭击”和“先发制人”。

本文仅代表作者观点。